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上海天天彩:中國戶籍制度大變革 27城備考人口流動新格局

2020-01-04 11:52:42 21世紀經濟報道

上海天天彩 www.aeetz.com   中國戶籍制度大變革 27城備考人口流動新格局

  紅色封皮,綠色內頁。一張薄薄的城市戶口本,曾阻礙了無數背井離鄉的“外地人”成為“本地人”。現如今這種情況或將成為歷史,中國戶籍制度正在經歷一場前所未有的深刻變革。

  近日,中央辦公廳和國務院辦公廳聯合下發《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》(下稱:《意見》),全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制,全面放寬城區常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件,完善城區常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策,精簡積分項目,確保社會保險繳納年限和居住年限分數占主要比例。

  本次《意見》的明確提出,正是以頂層設計和制度安排的方式,兜牢社會底線,將戶籍改革清晰地落到實處。

  21世紀經濟報道記者梳理2018年中國城市建設統計年鑒發現,截至2017年末,中國城區常住人口300萬以上的共有27城,且多集中于大城市群內。若以500萬為分界線,上述27城還可分為兩類:一類為全面放寬的I型大城市,即西安、青島、大連等共13座城市;另一類是城區常住人口在500萬以上的特大、超大城市,共14座。

  釋放人口紅利窗口期

  整體而言,《意見》中所指城區常住人口在300萬以上的城市,多為近年落戶政策更替密集的新一線城市。這些城市早已在地方層面上醞釀政策,提前瞄準人口紅利。

  以西安為例,自2017年3月實施史上最寬松落戶政策以來,西安落戶政策不斷加碼完善,10個月內連續八輪升級。不過,為何在2019年的時間節點上,戶籍制度改革逐漸升級至全國范圍的頂層設計?

  中國區域經濟學會副會長兼秘書長陳耀在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示,截至2018年末我國常住人口城鎮化率達到59.58%,距離發達國家80%的平均水平還有較大差距。2019年,進一步釋放人口紅利、推進新型城鎮化進入重要窗口期。

  上海社科院人口發展與社會政策研究室主任楊昕則認為,從更宏大的人口變動趨勢看,此次戶籍制度改革亦與近年“全面兩孩”政策效果不及預期有關?!爸泄淖芎蛻食て詿τ誄退?。雖然2015開始我們全面放開了二孩政策,但提振作用并不是非常明顯。2016年和2017年出生人口分別為1786萬人和1723萬人,2018年已經下降到1523萬,且二孩占比超過50%。未來我國生育水平上升到預期水平并不是一個大概率事件?!岸壞┙肴絲詮婺O陸到錐?,由于人口負慣性的存在,人口總量持續下降將是可以預見到的?!毖鈮克?,“目前,即使是在富裕地區也會出現人口流失情況。當用縣級的人口變動進行觀察時,哪怕是在經濟普遍發達的長三角地區,人口凈流出縣的占比也在不斷提升?!幣虼?,在可預計的人口增長滯緩背景下,人口從分散走向集聚更顯重要。

  如何理解《意見》中對于城區常住人口300萬以上城市“放寬”和“完善”的表述?對此,多位受訪專家表示,當前戶籍制度改革要有節奏、有步驟、有條不紊地展開,但長遠來看,300萬-500萬人口規模的大城市全面取消戶籍限制也是大勢所趨。

  上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授、中國發展研究院執行院長陸銘則認為,所謂的“放寬”已基本等同于“放開”。

  “有一點會非常明確,就是戶籍制度改革的方向不會再用教育水平來挑人。即便在一線城市,現在的戶籍改革方向都強調要改革積分落戶制度,大幅度提高居住年限和社保繳納年限所占的分值比重。言下之意,教育水平這樣的標準應該從既有的落戶標準里面逐漸淡化,這也符合經濟發展規律。教育水平不高的這部分勞動力也在為城市發展做貢獻,甚至在一些消費性服務和公共服務里還是主力軍?!甭矯?。

  影響核心城市首位度

  除了戶籍制度改革外,2019年中國城鎮化的發展思路也出現重大變化:粵港澳大灣區、長三角一體化規劃相繼出爐,中央首提“提升城市群功能”??梢運?,過去抑制大城市、發展中小城市的工作思路已發生明顯改變。

  據21世紀經濟報道記者統計,《意見》所指的“300萬”以上的27城多集中于大城市群內部,9城位于長三角,3城在珠三角,2城在京津冀。整體而言,僅上述三大城市群就已占據“300萬”以上城市過半。

  對此,多位受訪專家認為,戶籍制度改革與城市群建設密切相關,前者可視為提升城市群和中心城市的配套人口政策。但與此同時,戶籍制度改革對于不同城市群的影響也是不同的。

  楊昕認為,當前中國三大城市群尚處不同的發展階段,發展定位和決策層提法亦有所差異。而中心城市首位度的情況與整個城市群的發展成熟度有關,戶籍制度改革未必會帶來核心城市首位度的進一步提高。

  “上海對于長三角地區同時存在集聚和輻射效應,但目前還是集聚效應更加顯著。在長三角一體化戰略實施之后,可能在初期的一段時間內上海的首位度會上升,但隨著一體化建設逐步深入,上海和周邊城市之間的差異界限會逐漸模糊,首位度到后期可能會下降?!毖鈮克?。

  相比之下,京津冀地區由于北京的實力較為突出,在減量發展的思路下,北京仍具備一定的虹吸效應。而在大灣區,廣州、佛山、深圳之間的跨區域合作已經做得比較好,人員流動也相對密集,預計首位度變動不大。

  陸銘認同上述觀點,他也認為中心城市首位度是否會進一步提高,還需看具體的城市,例如武漢在湖北和華中地區的首位度已經較高,未來提高的程度可能就不會特別明顯?!暗譴幼芴逕轄?,隨著人口自由流動和中心城市地位的加強,中心城市的首位度在區域經濟的首位度還會有進一步的提升?!?/p>

  向城市包容性提出更高挑戰

  當前,多數大城市已出現公共資源緊張的情況。接下來的人口流動格局變動,中國大城市真的已經準備好了嗎?

  在陸銘看來,特大、超大城市恐怕還未對自由流動戶籍制度的深度改革做好充分準備?!爸貧勸才派?,我們的公共服務和基礎設施基本上是以本地財政為主,這就造成地方政府始終只愿意為戶籍人口提供公共服務和社會保障?!甭矯?1世紀經濟報道記者分析,“對于一些無法進行區分的公共服務和基礎設施,如公園、地鐵等,不易出現這種情況。但是在教育、醫療等方面,地方政府普遍存在不愿意接納外來人口、享受本地公共服務的做法?!?/p>

  基于目前暫時存在的公共服務和基礎設施不足的狀態,陸銘強調,必須加大供給側投入,提升公共服務和基礎設施的投資總量。同時改善結構優化布局,為更加長遠的人口自由流動做好充分的準備?!霸謖飧鲆庖逕?,我認為對于特大和超大城市來講,從現在開始著手做準備是刻不容緩的?!?/p>

  具體在實踐層面上,陳耀則認為,改善公共交通、通過合理的城市規劃實現職住平衡,疏散優質公共資源,都將成為城市的工作重點。

  另一方面,在戶籍改革落地過程中,外來人口和本地人口還將出現一個融合過程。

  “融合是一個不可避免的必然過程,”楊昕表示,“中國勞動力的自由流動其實早于公共服務和社會保障的自由轉移。經濟上的融入很容易,社會資源共享方面的融入才是最難的。因此,政府的發力點還是在提升公共服務水平上?!?/p>

  除了政府承擔好公共服務提供者的角色外,還需和社會公眾一起推進社會融合氛圍。

  “社會公眾存在一種把人口流入簡單地理解為分蛋糕的錯誤認識,”陸銘指出,營造融合氛圍要通過科學研究和宣傳相結合?!耙鮮兜講煌寄艿睦投λ淙皇杖胗脅畋?,但同樣為城市發展做貢獻。公共服務的安排應該更加傾向于低收入者,而不是通過公共服務和戶籍掛鉤作為吸引高技能勞動者的一種優惠條件?!?/p>

  最根本的,還是要進一步推動城市的包容性增長?!俺鞘屑仁悄愕?,也是我的,是每一個為城市做出貢獻的市民的。公共服務,應該為每一個為城市做貢獻的市民服務?!甭矯?。

  劉美琳

(編輯:熊思怡)
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